实行省管县有什么利弊？

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省直管县体制改革面临的主要问题和弊端　

(一) 财权事权冲突，管理体制不顺

财权与事权相匹配,是财政体制的核心问题,也是划分各级政府支出责任的基础。我国不少地方实行省管县体制后,政府间财政关系有所调整,但行政管理体制并没有随之改变,因而出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况。从实际情况看,实行省直管县财政体制后,大大增加了省级财力，对于原来管县的市来说,市级财力下降较多,对其财权冲击较大,但对其所管的县承担的事权却没有相应地减；

（二）经济结构趋同，发展竞争无序。由于各县在制定发展规划时，基本是按照中央规划模式照搬照套，根本没有考虑自身现实状况和条件特点，上面主导什么，下面便一窝蜂地突出什么，其结果必然导致各县域经济发展缺乏自身特色和比较优势，出现严重的同质同构现象，形成县域经济结构千篇一律的局面。此外，财政的包干制和所谓GDP 为主要指标的干部政绩考评制度，更加强化了县级主体盲目攀比和不计代价发展经济的冲动，于是，为了争夺项目，为了招商引资，无序乃至恶意竞争，造成千村点火、万户冒烟，重复引进、重复建设的混乱状况。

（三）资源禀赋约束，局部贸易保护。县域经济的发展虽然一定时期能够充分发挥县级主体的主观能动性和积极性，具有较大灵活性和自主性，但毕竟县级主体能够利用和支配资源（包括资金、人力、土地等）相当有限，当这些资源消耗殆尽时，县域经济的发展必然遇到自身无法克服的瓶颈，乃至走进死胡同。此外，竞争的压力使得县域经济之间相互戒备，缺乏合作共赢，难以形成有竞争力、规模化区域经济体。

（四）市级功能弱化，中心城市难成。省管县体制和扩权强县政策，在增强省级管理主体的权力的同时，却使得本应在区域经济发展发挥龙头作用的地级市处于被架空的尴尬境地，而县级主体获得更多自主权后，不仅不再按照层级逐级负责，而且还与市级主体形成相对竞争的关系，从而导致权力过于集中的省级主体想管却因为力不从心而无暇顾及，本应负起协调管理责任的市级主体因为功能的弱化而无法去管，如此状况必然导致一个区域缺乏应有的集聚辐射核心，导致区域统筹协调难度增大，乃至因利益竞争而出现内耗争斗，以致出现群龙无首、各自为政、互不买账的混乱局面。

（五）管理幅度宽泛，监督存在困难。省管县模式下，省级管理主体对县情了解有限，很多事情省级职能部门限于精力、能力等客观因素造成想管管不了管不好，由于管辖范围过于宽泛，导致一些重大决策很难在充分调研的基础上科学制定，从而导致效率低下，欲速不达，甚至造成重大损失。此外，县级政府由于天高皇帝远，监督管理难度加大较大，过去，对县官的监督，有效的渠道之一是来自地级市。公众对县官的告状投诉除个别重大典型案件由省纪监检部门查处外，几乎都转到地级市纪监或检察部门去处理。而今，“省管县”，地一级不存在了，对县官的监督，也由原来的地级“升格”为省级。“省管县”，不但面宽了，工作范围广了，距离也较远了，要实施监督不容易，这种情势恐怕会成为某些心术不正的县官沾腐的契机，一些地方出现“土皇帝”现象也就不足为怪。因此，“省管县”体制后，强化对县官的监督就摆在人们面前。再次，省府职能部门权限和规模相应膨胀，不仅造成出差的时间和费用增加，而且极易导致腐败问题的发生，现在跑省现象急剧增多就是真实的写照。

如何深化城市级区改革

第一，从政府授权的角度看：

在案例2中，政府在签订协议时，没有考虑好各种因素的影响。无锡市受合同限制，面对消费者的不满和九龙公交随意撤消线路、更改末班车时间等行为，显的心有余而力不足。

无锡市因为公交亏损严重，为解决财政压力，与香港九龙签订了特许经营协议，但是合同和相关文件本身存在多处不合理之处。主要包括：（1）对“区域”的界定不合理，合同认定的区域是2003年的建成区，而这几年无锡市区范围不断扩大，锡山、惠山和中心城区的融合程度不断提高，九龙公司的经营范围事实上突破了合同界定的区域，但是竞争者无法进入九龙专营的区域。（2）票价定价权不合理。合同规定九龙公司“有权根据实际情况向交通行政主管部门和物价主管部门申请核定和调整票价”，以利润最大化为目的的企业事实上只会申请调高票价，而不会调低票价，造成票价只升不降的局面，政府部门任何降低票价的要求都会被“违反合同”的借口阻止。（3）30年特许经营期限过长。30年是建设部规定的最长期限，实行特许经营的其他省市都只授予10年的期限。（4）根据锡政发〔2003〕233号文件以及2003年10月市政府与九龙公司签订的《无锡市公交区域特许经营合同》将市区30年公共交通特许经营权授予九龙公司一家企业。该合同事实上阻止了新进入者的潜在竞争。多年来一直未有新主体进入该市场，因此在无锡市区实际上出现了特许经营导致的绝对垄断。

第二，从政府对公用事业监管的角度看

在无锡公交项目中，合同没有明确政府考核企业提供的服务质量的具体指标、标准、方式方法和时间间隔，客观上造成群众深切感受到的公交不准点、班次少、变相涨价、缩短线路、缩短运营时间、擅自更改车次名称、中心城区线路多重复而新城区和卫星城线路供给严重不足等突出问题无法反映在政府监管上，群众的不满和投诉无法成为提高九龙公司服务质量的推动力量。

第三，从政府和投资者的关系看

在案例2中，根据锡政发〔2003〕233号文件以及无锡市公交区域特许经营合同的约束，政府的投入只限于优惠卡价差50％部分的补贴，2005年是2300万，2006年是3315万。其他方面的投入还包括交通产业集团兴建场站租赁给九龙公司使用。2006年九龙公司另外得到了1600万的燃油中央财政专项补贴。与同类城市相比，市政府财政的压力大大降低，但是合资之后政府投入的确不足。政府投入和补贴仅限于优惠卡价差50％部分的补贴以及公交场站建设等方面，对于企业合理的补偿要求，如新开线路、延伸线路、燃油补贴、新购车辆、技术改造等，均无法满足。作为一个投资方来讲，很可能容易产生这样一个心态，你让我进来的时候给了我各种各样的诱惑，当我进来的时候你关起门来，给我的感觉好像任你宰割了。

第四，从政府保护消费者权益角度看

市政公用事业特许经营基本是可收费项目，投资者愿意进入这些领域是因为有利可图，政府引入特许经营很大程度上是为了减轻财政压力，那么普通消费者的利益怎么办呢？作为特许经营的直接规划者，显然政府应该承担起维护消费者权益的责任。无锡公交造成了实际上的企业垄断经营，并极大损害了公用事业本应具有的公益属性，是和公交优先理念根本违背的，市民“出行难”的实际问题尚未得到有效解决，给予九龙公司30年的特许经营权没有换来快捷、廉价、准时、舒适、干净的公共交通。加上无锡城区特殊的地理位置和城市发展走势，加剧了乘车不便捷、绕行等情况的严重性，消费者的利益没有得到保障。

通过这几个方面的分析，我们可以看到政府能否在特许经营中正确的定位，扮演好特许经营规划者、规制者、合作者、协调者的角色，对于特许经营项目的成败起着重要的影响作用。在很多的项目中，政府的定位与理想中的定位总是有差距的。政府或者没有承担好自己的责任，或者没有承担责任，最终使项目没有取得各方满意的结果。

一、加强地位立法

加强法制建设，实施法制管理，是搞好城市规划实施管理的基本手段，是管理现代化的重要标志，也是改革深化的首要任务。当前，随着商品经济发展，对外开放的扩大，城市建设活动呈现前所未有的活跃，城市中越来越多的经济与行政管理关系需要运用法律手段来调节,各项建设活动迫切需要用法制管理来引导和约束，而我国城市规划法制管理的现状显然与之不相适应。当务之急是以城市规划法为母法，建立包括法律，行政法规、部门规章、地方性法规和地方规章在内的城市规划法规体系。当前，突出的问题是务省、自治区、各城市应当抓紧制定地方性法规和规章是城市规划法规体系上具有直接的指引作用、规范作用、强制作用和社会作用的大量性的组成部分，是一个关键的环节，也是城市建设实际中迫切需要的法律武器。北京市己1983年以来，已经颁发了近20多项有关城市规划的地方性法规和规章，但仍感到地方立法是一个薄弱环节，不足以指导当前建设。1988年提出了一个近50项《北京市城市规划、规划管理法规体系研究报告》，并提出了急需先立的原则。尤其是沿海城市，市场经济繁荣，出现土地出让、转让、抵押现象，住房私有化比例较高，暴露的问题不少，急需加强地方立法，以便尽快改变城市规划管理对纷繁的建设活动的失控局面。地方立法，量大面广，我以为，不必拘泥于搞一个全面的综合的法规和规章，以制定若干个单项法规和规章为佳,急用先立，成熟一个颁布一个，及时有效。这样，可以避免因某一方面受阻而全面、综合的法规和规章迟迟不能出台的问题。

二、强化职能机构

为保证城市规划科学合理的制定和实施，没有一个多层次的机构体制作为依据，作为骨架，作为职能机关是不行的，长期以来，我国各地的城市规划管理机构五花八门，许多城市的规划管理机构设置担负不了或发挥不出综合职能作恶用。与《城市规划法》赋予城市规划行政主管部门的法定职责是不相适应的。另一个问题是，尽管我国设市城市、县镇的规划设计、科研、管理人员已达3万人，但不少城市规划管理技术人员严重不足，素质较差。随着改革深化，建设量大，项目庞杂，要求高、运转快，各地城市规划管理部门出现门庭若市，疲于应付的被动局面，这种状况，急待改变。为此，一是设市城市应当设置城市土地的利用符合城市规划，建立城市规划管理和土地管理合一的体制值得提倡，应当说，这是一项改革成果，在改革深化的过程中应当进一步加以巩固和完善，理顺两者的业务关系，做到负其责,分工协作。二是要充实城市规划管理技术力量，其人员数量起码就符合国家规定的每万个城市非农业人中配备1、5人的要求。三是要改变城市规划管理人员的知识结构，每一个规划管理人员应当既熟悉城市规划，以懂法，不能只是一个行政办事员。规划管理是一个专业性、综合性、法律性很强的行政管理部门，不是什么人员都能胜任的。此外，还应强调指出，为强化规划管理机构职能，象温州那样建立市、区、街道三级网管理体系是非常必要的。

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